La Constitución española de 1978 es el texto fundacional de la democracia actual y, según el consenso historiográfico, el documento político más importante de la Transición. Aprobada por las Cortes Generales el 31 de octubre de 1978 y ratificada en referéndum por el pueblo español el 6 de diciembre con un 87,9% de votos a favor, definió a España como “Estado social y democrático de Derecho” y como “monarquía parlamentaria”, creó el modelo del Estado de las Autonomías, reconoció las nacionalidades históricas y estableció el marco institucional que sigue vigente cuarenta y siete años después. Sus siete “padres constituyentes” —desde el comunista Jordi Solé Tura hasta el ex ministro franquista Manuel Fraga— consiguieron en doce meses un consenso prácticamente unánime sobre el modelo de Estado, la forma de gobierno, los derechos fundamentales y la organización territorial. Es uno de los procesos constituyentes más consensuales y exitosos de la Europa de la segunda mitad del siglo XX.
El camino constituyente: junio 1977 – agosto 1977
Las primeras elecciones democráticas tras la muerte de Franco se celebraron el 15 de junio de 1977. La Unión de Centro Democrático (UCD) de Adolfo Suárez obtuvo 165 escaños; el PSOE de Felipe González, 118; el PCE de Santiago Carrillo, 20; Alianza Popular de Manuel Fraga, 16. Las Cortes elegidas no eran formalmente “constituyentes” —Suárez había evitado deliberadamente ese término, prefiriendo una transición desde la legalidad franquista—, pero todos los partidos compartían el objetivo implícito de redactar una nueva Constitución que sustituyera a las Leyes Fundamentales del franquismo.
El 1 de agosto de 1977, la Comisión Constitucional del Congreso nombró una Ponencia de siete diputados encargada de redactar el anteproyecto de Constitución. Los siete elegidos —los futuros “padres de la Constitución”— reflejaban con precisión el espectro político español:
- Manuel Fraga Iribarne (Alianza Popular) — ex ministro franquista de Información y Turismo y figura de la derecha postfranquista
- Gabriel Cisneros Laborda (UCD) — democristiano experto en derecho constitucional
- Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (UCD) — abogado del Estado, sector más liberal
- José Pedro Pérez Llorca (UCD) — diplomático, futuro ministro de Asuntos Exteriores
- Gregorio Peces-Barba Martínez (PSOE) — catedrático de Filosofía del Derecho
- Jordi Solé Tura (PCE) — politólogo catalán, militante histórico
- Miquel Roca i Junyent (Pacte Democràtic per Catalunya, después CiU) — abogado catalán
La presencia simultánea de un ex ministro franquista (Fraga) y un militante comunista clandestino (Solé Tura) en la misma ponencia es probablemente el momento más simbólico de toda la Transición. Hacía siete años habría sido inconcebible. En agosto de 1977, era política normal.
El “secreto de Suecia” (1977-1978)
Los trabajos de la Ponencia se prolongaron entre agosto de 1977 y abril de 1978. La metodología fue secreta y consensual. Para evitar filtraciones que pudieran descarrilar el consenso —recuérdese que el contexto era el de los Pactos de la Moncloa y de una conflictividad social todavía aguda—, los ponentes se reunían en sesiones reservadas en el Hotel Suecia de Madrid, junto al Congreso. La prensa de la época apodó las reuniones “el secreto de Suecia”. Allí, durante casi nueve meses, los siete diputados discutieron artículo por artículo, redactaron borradores sucesivos, escucharon opiniones de expertos jurídicos y produjeron un texto que serviría de base al debate parlamentario.
Los puntos más conflictivos fueron tres. El primero, la forma de gobierno: el PSOE defendía la república, la derecha defendía la monarquía borbónica restaurada por Franco en Juan Carlos I, los nacionalistas catalanes y vascos defendían una solución intermedia. Se llegó al consenso de la “monarquía parlamentaria” como solución pragmática: monarquía hereditaria con poderes simbólicos, soberanía residente en el pueblo, ejecutivo responsable ante el Congreso. El segundo, la cuestión territorial: cómo reconocer las nacionalidades históricas (Cataluña, País Vasco, Galicia) sin abrir la puerta al separatismo. La solución fue el “Estado de las Autonomías” del Título VIII, con dos vías de acceso a la autonomía y un mecanismo de “café para todos” que generalizó el modelo a las 17 comunidades. El tercero, la relación Iglesia-Estado: el artículo 16 estableció la aconfesionalidad del Estado pero mantuvo el reconocimiento jurídico de la Iglesia Católica como “religión socialmente arraigada”, solución intermedia entre el laicismo radical y la confesionalidad tradicional.
El debate parlamentario y el “Affaire Fraga-Carrillo”
El anteproyecto se hizo público el 5 de enero de 1978. El debate parlamentario en pleno se prolongó durante todo 1978. Casi todos los grupos defendieron enmiendas en distintos puntos. La discusión más larga y polémica fue la del Título VIII —el de las autonomías—, donde los militares hacían llegar a través de UCD su preocupación por la posible “desintegración del Estado”. Como consecuencia, en el último momento se introdujo el famoso artículo 155: la cláusula que permite al gobierno central intervenir una comunidad autónoma que no cumpla las obligaciones constitucionales. La inclusión fue exigida explícitamente por el alto mando militar como condición tácita para aceptar el Estado autonómico. El artículo permanecería dormido durante 39 años hasta su activación en octubre de 2017 frente al gobierno catalán de Carles Puigdemont.
El otro gran debate fue el del régimen económico y los derechos sociales. El PCE y el PSOE defendían un modelo socialdemócrata fuerte (planificación económica, banca pública, derechos laborales reforzados). UCD y AP defendían una versión más liberal. Se llegó al compromiso del Capítulo III del Título I (“De los principios rectores de la política social y económica”): los derechos sociales se reconocían como “principios rectores” no directamente exigibles, pero el Estado quedaba obligado a desarrollarlos legislativamente. Es la fórmula del Estado social europeo, intermedia entre el Estado mínimo liberal y el Estado planificador socialista.
Aprobación parlamentaria y referéndum (octubre-diciembre 1978)
El Congreso aprobó el texto definitivo el 31 de octubre de 1978 por 325 votos a favor, 6 en contra (8 abstenciones); el Senado lo había aprobado dos días antes por 226 a favor, 5 en contra. El nivel de consenso era extraordinario para una constitución democrática moderna. Sólo se opusieron formalmente el grupo de Alianza Popular en su sector más duro (5 senadores) y los nacionalistas vascos del PNV en algunos puntos del Título VIII.
El 6 de diciembre de 1978, el pueblo español ratificó la Constitución en referéndum. Los resultados: 87,9% de votos a favor, 7,8% en contra, 4,3% en blanco, con una abstención del 32,9% concentrada principalmente en el País Vasco (donde el PNV había pedido la abstención por desacuerdo con el Título VIII). El rey Juan Carlos I sancionó solemnemente el texto el 27 de diciembre en una sesión conjunta del Congreso y el Senado; el Boletín Oficial del Estado lo publicó el 29 de diciembre. La fecha del referéndum se convertiría desde entonces en festivo nacional como Día de la Constitución.
El contenido: estructura general del texto
La Constitución consta de un Preámbulo, 169 artículos agrupados en un Título Preliminar y diez Títulos, más cuatro Disposiciones Adicionales, nueve Disposiciones Transitorias, una Derogatoria y una Final. Su estructura general:
- Título Preliminar (artículos 1-9) — Define la naturaleza del Estado: España como “Estado social y democrático de Derecho”, monarquía parlamentaria, soberanía nacional, unidad e indisoluble pero con derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, igualdad de los partidos, sindicatos y patronales.
- Título I (artículos 10-55) — De los derechos y deberes fundamentales: libertades individuales clásicas (vida, expresión, reunión, asociación, religión, libre circulación) y derechos sociales (educación, sanidad, trabajo, vivienda).
- Título II (artículos 56-65) — De la Corona: poderes simbólicos del Rey, sucesión por orden de primogenitura con preferencia del varón (precepto único objeto de debates de reforma).
- Títulos III a V (artículos 66-107) — De las Cortes Generales, del Gobierno y de las relaciones entre ambos.
- Título VI (artículos 117-127) — Del poder judicial.
- Título VII (artículos 128-136) — De la Economía y Hacienda.
- Título VIII (artículos 137-158) — De la organización territorial del Estado: comunidades autónomas, sistema de financiación, mecanismos de cooperación y conflicto.
- Título IX (artículos 159-165) — Del Tribunal Constitucional.
- Título X (artículos 166-169) — De la reforma constitucional, con procedimientos diferentes según se reformen partes “blandas” o “duras” del texto.
Las dos reformas (1992 y 2011)
Hasta abril de 2026, la Constitución española ha sido reformada únicamente dos veces, en ambos casos por exigencia derivada de la integración europea. La primera reforma, de agosto de 1992, modificó el artículo 13.2 para permitir el voto y la presentación de candidaturas de ciudadanos comunitarios en las elecciones municipales, como exigía el Tratado de Maastricht (1992). La segunda, de septiembre de 2011, modificó el artículo 135 para incorporar el principio de “estabilidad presupuestaria” —el límite al déficit y la deuda públicos— como exigencia derivada de la crisis del euro de 2010-2012. Ambas reformas se tramitaron por procedimiento de urgencia y se aprobaron con amplísimo consenso parlamentario en pocas semanas.
La estabilidad de la Constitución española —dos reformas técnicas en cuarenta y siete años— es uno de sus rasgos definitorios y, a la vez, uno de sus problemas crecientes. La generación que la redactó ha ido desapareciendo; las circunstancias políticas y sociales del país han cambiado profundamente desde 1978; debates sustantivos sobre la modernización del texto (igualdad sucesoria de la Corona, redefinición del modelo autonómico, reconocimiento explícito de derechos digitales y medioambientales) llevan años sin resolverse. La razón es que el sistema de mayorías cualificadas exigidas para reformar las partes “duras” de la Constitución requiere un consenso político similar al de 1978, y ese consenso ya no es alcanzable en la política española actual.
El legado: el régimen del 78
La Constitución de 1978 ha dado lugar al periodo democrático más estable y próspero de toda la historia española. Cuarenta y siete años después de su aprobación, sigue vigente en lo esencial; ha sobrevivido al golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, a la integración en la Unión Europea, a la introducción del euro, a la crisis financiera de 2008-2014, a la crisis catalana de 2017, a la pandemia de COVID-19. Bajo su marco, España ha tenido nueve presidentes del gobierno (Suárez, Calvo-Sotelo, González, Aznar, Zapatero, Rajoy, Sánchez en al menos dos legislaturas), seis legislaturas constituyentes en comunidades autónomas, dos reyes (Juan Carlos I y Felipe VI), y la mayor expansión económica y social de su historia.
Los críticos —desde sectores republicanos, soberanistas y de izquierda radical— hablan del “régimen del 78” como un sistema agotado y reclaman procesos constituyentes nuevos. Los defensores —desde el centro hasta la derecha y buena parte del PSOE— responden que ningún proceso constituyente posterior conseguiría el consenso transversal que hizo posible el texto de 1978, y que reabrir el debate constitucional en las condiciones políticas actuales sería desestabilizar lo que ha funcionado durante medio siglo. La discusión sigue abierta. Pero el texto, mientras tanto, sigue siendo la norma fundamental del Estado y el marco en el que se desarrolla toda la vida política española.
Preguntas frecuentes
La Constitución española fue aprobada por las Cortes Generales el 31 de octubre de 1978, ratificada en referéndum por el pueblo español el 6 de diciembre de 1978 (con un 87,9% de votos afirmativos), sancionada por el Rey Juan Carlos I el 27 de diciembre de 1978 y publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29 de diciembre de 1978. Entró en vigor ese mismo día.
Los siete ponentes parlamentarios encargados de redactar el anteproyecto del texto, conocidos como los "padres de la Constitución": Manuel Fraga (Alianza Popular, exministro franquista), Gabriel Cisneros, Miguel Herrero de Miñón y José Pedro Pérez Llorca (UCD), Gregorio Peces-Barba (PSOE), Jordi Solé Tura (PCE) y Miquel Roca i Junyent (CiU). Su composición —del comunismo a la derecha postfranquista— es el reflejo del consenso transicional.
La Constitución define a España como una "monarquía parlamentaria" (artículo 1.3), conjugando la restauración borbónica decidida por Franco con la soberanía popular nacida del 6 de diciembre de 1978. El Rey es jefe del Estado y "símbolo de la unidad y permanencia", pero no gobierna: el poder ejecutivo lo ostenta el Gobierno presidido por el Presidente del Gobierno, que responde políticamente ante las Cortes Generales (Congreso y Senado).
Es el modelo de organización territorial creado por el Título VIII de la Constitución. Reconoce el derecho a la autonomía de las "nacionalidades y regiones" y permitió la formación de las 17 comunidades autónomas y las 2 ciudades autónomas (Ceuta y Melilla) que conforman hoy el Estado español. Es una solución intermedia entre el Estado federal y el Estado unitario, sin precedente exacto en derecho comparado.
Hasta la fecha actual, la Constitución de 1978 ha sido reformada únicamente dos veces: en agosto de 1992 (artículo 13.2, para permitir el voto y candidatura comunitarios en elecciones locales tras la firma del Tratado de Maastricht), y en septiembre de 2011 (artículo 135, para incorporar el principio de estabilidad presupuestaria como exigencia derivada de la zona euro). Ambas reformas se aprobaron por procedimiento de urgencia con amplísimo consenso parlamentario.
